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SUBSÍDIO PARA INSERÇÃO DE ABORDAGENS DE GÊNERO NA PROPOSTA DO OC PARA A atualização da NDC DO BRASIL

ELABORAÇÃO: PRISCILLA SANTOS E RAYANA BURGOS
PUBLICADO EM: 06 de março
REVISADO EM: 11 de março

Acesse a íntegra do documento aqui.

1. INTRODUÇÃO

Esta Nota Técnica propõe sugestão de um tipo de linguagem que considere questões de gênero e raça na atualização da Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla em inglês) do Brasil proposta pelo Observatório do Clima. Ainda que o contexto político seja desfavorável à discussão sobre esses temas, houve uma tentativa de usar a linguagem técnica predominante em NDCs de outros países para incluir medidas com foco na redução de desigualdades sociais, de gênero e de raça.

Os países variam nas formas de abordar gênero em suas NDCs atualizadas. Há desde inserções genéricas e pontuais até abordagens transversais do tema (gender mainstreaming). Este documento propõe justamente uma perspectiva transversal de gênero e raça, fortalecendo medidas favoráveis às mulheres e a grupos étnico-raciais. Também são abordadas sugestões de acordo com tendências observadas em outras NDCs, como a inclusão dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) de forma ampla (e incluindo o ODS 5 – Alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas). Além disso, também são incluídas as recomendações apresentadas no Plano de Ação de Gênero e Clima da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês).

De modo geral, as questões que envolvem gênero e clima têm sido, em sua maioria, centradas nas estratégias de adaptação, dadas as dificuldades dos países em propor metas específicas de mitigação. Tanto a literatura especializada sobre gênero e NDCs quanto algumas das próprias NDCs reforçam a necessidade de realizar estudos específicos para cada setor da economia – como energia, resíduos, indústria, agricultura e uso da terra – antes de propor medidas setoriais sensíveis às questões de gênero. Estas devem estar ancoradas em ampla participação de especialistas e da sociedade e baseadas em estudos técnicos robustos e inclusivos.

Ademais, recomenda-se a adoção de indicadores para medir não somente o progresso de medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, mas também em relação à redução de desigualdades, sejam elas de gênero, raça e/ou regionais. O Observatório do Clima, juntamente com a sociedade civil brasileira, pode ter um papel-chave na condução desses processos de curto e longo prazo, contribuindo para definir e planejar medidas e intervenções estratégicas por setor.

Como um primeiro e importante passo para ampliar a discussão de gênero e clima no Brasil, sugere-se que o tema seja abordado nas seções de mitigação, adaptação e meios de implementação, incluindo financiamento, processos de planejamento, sistema de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV), e iniciativas Sul-Sul. Assim, foram apresentadas opções para inserção do tema em cada componente, trazendo à atualização da NDC brasileira uma abordagem transversal de gênero e raça e comprometida com a redução de desigualdades de forma interseccional.

2. CRITÉRIOS PARA PROPOSIÇÃO DE ABORDAGENS DE GÊNERO

As propostas desta Nota Técnica seguem três critérios: i) tendências apresentadas em NDCs submetidas à UNFCCC até novembro de 2020; ii) recomendações da literatura especializada nos temas de gênero e mudanças climáticas; iii) diretrizes da UNFCCC para atualização de NDCs, incluindo as introduzidas no Plano de Ação de Gênero e Mudança do Clima e outras voltadas a facilitar a transparência, a clareza e o entendimento da NDC. 

Além das propostas de texto na seção “Sugestões de linguagem e abordagens de gênero na proposta do Observatório do Clima”, a seção “Recomendações do Plano de Ação de Gênero” traz propostas do Plano de Ação de Gênero e Mudança do Clima da UNFCCC e sugere a  inclusão de abordagens dentro de áreas não contempladas no texto da primeira NDC brasileira. 

Além disso, optou-se por apresentar medidas de mitigação de forma ilustrativa, com foco em financiamento e capacitação, deixando espaço para aprofundar o debate sobre ações setoriais que possam reduzir as emissões de gases de efeito estufa, ao mesmo tempo que ajudam a diminuir as desigualdades de gênero e raça, segundo as realidades locais. 

Em geral, políticas sensíveis às questões de gênero buscam compreender as desigualdades e papéis de gênero e encorajar uma participação inclusiva, considerando a distribuição de benefícios de forma justa e igualitária. Nesse sentido, análises de gênero devem informar medidas específicas de intervenção por setor. Para isso, é necessário o apoio a esforços que transformem relações desiguais de gênero para promover poder, controle de recursos e tomada de decisão compartilhados, além do apoio ao empoderamento das mulheres.

3. ABORDAGENS DE GÊNERO PARA MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO NA NDC

A discussão sobre gênero nas NDCs tem sido predominante relacionada à adaptação às mudanças climáticas. Entre os 161 países que submeteram NDCs até abril de 2016, 35 fazem referência ao papel das mulheres na adaptação, enquanto apenas 18 abordam mulheres em ações de mitigação, relacionando a inserção das mulheres em iniciativas que vão desde a capacitação voltada à energia até mecanismos de financiamento para incluir mulheres na pecuária. Assim, a apresentação de metas e medidas de mitigação por setor é uma lacuna presente nas NDCs e na literatura em geral. 

A inclusão de medidas de mitigação responsivas a gênero e raça relacionadas às atividades setoriais precisa ser baseada em análises específicas para cada setor, com linhas de base bem estabelecidas e com dados quantitativos e qualitativos desagregados por sexo para fins de monitoramento e avaliação. Em suma, para a sugestão de medidas setoriais específicas que incentivem a participação igualitária e a distribuição justa dos benefícios, as seguintes questões devem ser consideradas:

• Esta atividade é a mais adequada e eficaz para aliar a busca pela igualdade de gênero aos compromissos climáticos para o setor?
• A atividade resultará na redução da lacuna de igualdade entre mulheres e homens no setor em termos de acesso, renda, trabalho ou poder?
• A iniciativa poderia fazer mais para beneficiar diferentes grupos desfavorecidos no setor?
• Quem será a instituição implementadora e os parceiros para a atividade no setor; e até que ponto os parceiros de implementação são sensíveis às questões de gênero?

A recomendação de abordagem de gênero para mitigação da NDC brasileira é de suma importância. Contudo, com a falta de dados que possam guiar intervenções baseadas em evidências para cada setor, a abordagem deve se dar de forma geral, com foco em financiamentos que potencializem a mitigação de emissões dos gases de efeito estufa (GEE) e que contribuam para reduzir desigualdades.

4. GÊNERO E MEIOS DE IMPLEMENTAÇÃO

Para facilitar a compreensão e clareza, sugere-se que a seção dedicada a “meios de implementação” na atualização da NDC brasileira seja dividida em quatro tópicos:

i) financiamento;

ii) processos de planejamento;

iii) sistema de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV);

iv) iniciativas Sul-Sul (trata-se de um tópico trazido pela primeira NDC).

A figura 1 abaixo apresenta a proposta para tratar as questões de gênero em todos os componentes da NDC brasileira – mitigação, adaptação e meios de implementação. Conforme ilustrado, a alocação de financiamento deve perpassar todos os componentes.

Figura 1: Abordagens de gênero na atualização da NDC brasileira.

5. SUGESTÕES DE LINGUAGEM E ABORDAGENS DE GÊNERO NA SEGUNDA NDC BRASILEIRA

PREÂMBULO DA NDC

Considerando que o cumprimento das NDCs deve estar alinhado com a implementação da Agenda 2030 e que esta é uma recomendação da Convenção de Clima para a revisão de NDCs, propõe-se que a Contribuição brasileira aborde no texto a relação entre as metas estabelecidas com os respectivos ODS. A sugestão de inserção de linguagem relacionada aos ODS seria dentro do preâmbulo da NDC . Além disso, propõe-se indicar quais ODS específicos estão relacionados a cada meta proposta ao longo da NDC, conforme linguagem proposta abaixo:

A atualização da NDC do Brasil proposta pelo OC está em conformidade com a ratificação do Acordo de Paris. O Acordo enfatiza a relação intrínseca entre as ações de combate às mudanças climáticas, o acesso equitativo ao desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza. Assim, esta atualização reconhece a necessidade de maximizar sinergias entre os compromissos climáticos, a Agenda 2030 para Desenvolvimento Sustentável e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

MITIGAÇÃO

A proposição recomendada para mitigação da NDC brasileira é de que ela apresente abordagens de gênero e raça de forma geral (e não específica por setor), devido a falta de dados e evidências que possam guiar intervenções específicas. Dessa forma, é sugerido que a NDC do Brasil relacione gênero e raça nas ações de mitigação seguindo o modelo da linguagem proposta abaixo: 

Os planos setoriais servem de base para definir metas de mitigação para cada setor da economia. Para a efetiva implementação e revisão desses planos, serão estabelecidas medidas responsivas a gênero e raça, considerando os co-benefícios relacionados à mitigação de emissões de GEE e à redução de desigualdades sociais.

Além disso, para aumentar o impacto das ações de mitigação e garantir a sua viabilidade a longo prazo, os mecanismos de financiamento em todas as escalas devem combater as desigualdades estruturais. Mecanismos como o Plano para Agricultura de Baixo Carbono.

Vale ressaltar que, devido à escassez de referências e dados para embasar medidas de mitigação específicas por setor que incluam questões de gênero, as sugestões abaixo têm como base estudos de caso compartilhados por diferentes países e realidades (UNDP, 2017). Elas são, acima de tudo, sugestões ilustrativas e devem servir como exemplos de intervenções possíveis por setor.

Agricultura:

• Implementar linhas de crédito e mecanismos de financiamento inovadores (no âmbito dos Planos ABC e Safra) que contribuam para reduzir custos e tornar os serviços financeiros mais prontamente disponíveis para as mulheres rurais.

Energia:  

•  Fomentar programas de apoio de meios de subsistência e capacitação das mulheres (como treinamento para instalação e manutenção de energia solar e eletrificação de áreas rurais) que possam proporcionar a mitigação de emissões no setor de energia com co-benefícios para a redução de desigualdades de gênero e raça.

Resíduos: 

• Implementar o tratamento de resíduos de atividades produtivas de cadeias de suprimentos por meio de compostagem e metanização, assim como a reciclagem e a reutilização dos resíduos, a fim de trazer sustentabilidade ecológica e econômica e benefícios para setores de baixo valor agregado e com alta participação de mulheres.

Pecuária:  

• Ampliar instrumentos de financiamento para fomentar a pecuária sustentável que contribuam com a redução  de emissões do setor e fortalecer o papel das mulheres na cadeia produtiva, proporcionando desenvolvimento de capacidades e apoio à inovação.

Florestas: 

• Apoiar o empreendedorismo de mulheres rurais que trabalham nas cadeias agroflorestais e da sociobiodiversidade, contribuindo para a manutenção da floresta e redução de emissões oriundas do desmatamento e degradação florestal (REDD+).

AÇÕES EM ADAPTAÇÃO

O Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA) foi lançado em maio de 2016 e tem atualização prevista a cada quatro anos. Ele propõe um conjunto de ações estruturantes para a agenda nacional de adaptação, além de diretrizes e recomendações para temas de interesse nacional: agricultura, cidades, recursos hídricos, segurança alimentar e nutricional, biodiversidade e ecossistemas, gestão de risco aos desastres, indústria e mineração, infraestrutura, saúde, zonas costeiras, bem como povos e populações vulneráveis. 

O objetivo do Plano é promover a gestão e redução dos riscos associados à mudança do clima, sejam eles sociais, naturais, humanos, produtivos ou de infraestrutura. Assim, deve-se priorizar políticas que considerem questões sociais e de gênero, a fim de aumentar a resiliência de povos e populações vulneráveis aos efeitos adversos das mudanças climáticas.

O PNA será atualizado até 2021 e constituirá a base das ações e metas de adaptação a serem implementadas pela NDC, com estabelecimento de medidas que também combatam desigualdades sociais e de gênero. Ademais, até 2022, o Brasil se dispõe a revisar as políticas e planos nacionais voltados para o desenvolvimento do país em áreas como infraestrutura, expansão da geração de energia, agricultura e pecuária e gestão de recursos hídricos, os quais devem ser ajustados de acordo com as recomendações do Plano Nacional de Adaptação.

Para a revisão do PNA, o Brasil se compromete a incorporar as recomendações do conhecimento científico mais recente, contidas no Plano de Ação de Gênero (decisão da COP 25, 2019). Além disso, compromete-se a apontar estimativas de investimento em adaptação e indicar a priorização de alocação de recursos em setores-chave para o futuro próximo, considerando retornos econômicos estimados, o tamanho dos investimentos potenciais e avaliações qualitativas do impacto sobre redução da desigualdade de gênero e pobreza. 

Sabe-se que o custo total da inação, isto é, de não tomar as medidas necessárias ao combate das mudanças climáticas, é alto e aumenta à medida em que não se tomam as ações necessárias no tempo devido. Esse custo deve ser levado em conta na alocação de porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB) para investimentos em resiliência climática.

MEIOS DE IMPLEMENTAÇÃO

Financiamento 

A implementação da NDC do Brasil não é condicionada a apoio internacional. Dessa forma, o Brasil se compromete incondicionalmente a avançar na definição de estimativas econômicas com o objetivo de identificar necessidades de investimento de médio e longo prazo para mitigação e adaptação de setores-chaves da economia, com foco em ações com impacto na redução da pobreza e desigualdades sociais. 

Processos de planejamento

O Brasil se compromete a inserir nos processos de planejamento voltados ao desenvolvimento do país, nos diferentes setores de sua economia, e em seus respectivos planos e políticas, medidas para a redução progressiva de emissões de gases de efeito estufa e para a adaptação e aumento de resiliência às mudanças climáticas, assegurando a plena participação igualitária de homens e mulheres e populações mais vulneráveis. Além disso, os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e programas governamentais deverão ser compatíveis com a Política Nacional sobre Mudança do Clima.

Sistema de monitoramento

O Brasil compromete-se a estabelecer um sistema de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV) para medir, informar e verificar não somente emissões de GEE, mas também os impactos resultantes das medidas adotadas por setores-chave, estratégias e ações que contribuem para a implementação da NDC, considerando indicadores e dados desagregados por sexo para medir o progresso da agenda de mitigação e adaptação.

Iniciativas Sul-Sul 

Ao reconhecer o papel da cooperação Sul-Sul, o Brasil empregará esforços para ampliar iniciativas de colaboração com outros países em desenvolvimento, baseando-se em prioridades comuns de desenvolvimento sustentável, com foco no aumento de resiliência, proteção aos grupos vulneráveis e inclusão social. Para isso, o Brasil ampliará a cooperação com países da América Latina no intercâmbio de experiências relacionadas a políticas climáticas, com foco na participação e capacitação de mulheres, jovens e outros grupos vulneráveis.

6. RECOMENDAÇÕES DO PLANO DE AÇÃO DE GÊNERO

O Plano de Ação de Gênero, divulgado em 2019 pela UNFCCC na COP 25 em Madri, estabelece objetivos e atividades em cinco áreas prioritárias, visando o avanço do conhecimento e da compreensão da ação climática sensível às questões de gênero. As cinco áreas prioritárias são: 1) capacitação, gestão do conhecimento e comunicação; 2) igualdade de gênero, participação e liderança feminina; 3) coerência; 4) implementação com perspectiva de gênero; e 5) monitoramento e relato. 

As recomendações feitas pelo Plano de Ação de Gênero envolvem medidas a serem adotadas pelas Partes da Convenção no âmbito da política nacional e internacional e podem embasar a elaboração e atualização de planos e políticas brasileiras com foco em gênero e clima. Essas medidas estabelecem responsabilidades a diferentes atores, incluindo às Partes, comunidade acadêmica, Secretariado da UNFCCC e outras relevantes organizações. Para algumas ações, é recomendado também o engajamento de grupos e comunidades locais e indígenas. 

As atribuições específicas às Partes da Convenção de Clima da ONU relacionam-se com as áreas 1 e 4 (capacitação, gestão do conhecimento e comunicação; e implementação com perspectiva de gênero). Assim, é esperado que o Brasil, como Parte da Convenção, avance na resposta a essas recomendações. A seguir, sugestões de linguagem são propostas para cada uma das áreas prioritárias do Plano. 

Capacitação, gestão do conhecimento e comunicação: a ser incorporado dentro de “processos de planejamento”, na seção sobre “meios de implementação”, com a seguinte linguagem:

Dentro do processo de construção de políticas nacionais, o Brasil se compromete a fornecer ferramentas de capacitação e recursos, compartilhando experiências e melhores práticas para governos e outras partes interessadas na inclusão de questões de gênero na formulação, monitoramento, implementação e revisão da NDC. Além disso, reforçará a transparência e estratégias de comunicação sobre os esforços no combate às desigualdades de gênero e de raça.

O Brasil promoverá a implantação de ações sensíveis ao gênero e à raça com soluções tecnológicas para enfrentar as mudanças climáticas, incluindo o fortalecimento, proteção e preservação do conhecimento local, indígena e tradicional e práticas em diferentes setores para a melhoria da resiliência do clima e promovendo a participação de mulheres e meninas na  ciência, tecnologia e pesquisa.

Implementação com perspectiva de gênero: a ser incorporado dentro de “financiamento”, na seção de “meios de implementação” da NDC, com a seguinte linguagem: 

O Brasil se compromete a aumentar a conscientização sobre aspectos financeiros e técnicos e o apoio disponível para a promoção do fortalecimento da integração de gênero e raça nas políticas, planos e estratégias de ação climática, incluindo boas práticas para facilitar o acesso ao financiamento climático para as organizações de base de mulheres, povos indígenas e comunidades locais.

7. CONSIDERAÇÕES POLÍTICAS

É importante ressaltar que a discussão das pautas de gênero e raça encontra-se comprometida no Brasil, considerando a atual posição de negociação do país em organismos multilaterais e na condução da política externa e interna sobre o tema. A atuação do Ministério das Relações Exteriores (MRE) durante a gestão do Presidente Jair Bolsonaro e do Ministro Ernesto Araújo pauta-se em um discurso anti-globalista e tem como uma de suas diretrizes o banimento de termos relacionados a gênero. Há uma sistemática oposição à defesa de direitos das mulheres, contrariando entendimentos anteriormente consensuais na diplomacia brasileira junto à Organização das Nações Unidas (ONU). 

Além disso, a discussão sobre o posicionamento do Brasil a respeito de temas relacionados à igualdade de gênero no âmbito do Itamaraty encontra-se comprometida com a redução da transparência de comunicações institucionais do Ministério. Isso inviabiliza o acesso à informação e o controle social garantidos pela Lei de Acesso à Informação. O mesmo padrão ideológico pode ser observado nas pautas relacionadas às desigualdades sociais e raciais: a posição política dominante é a de negar as desigualdades estruturais em fóruns internacionais, como ocorrido durante o discurso do presidente Bolsonaro na reunião da Cúpula do G20 em 2020. 

Dada a sensibilidade desses temas no atual contexto político, avalia-se como baixa a probabilidade do governo atual acatar uma NDC com linguagem que inclua a redução de desigualdades sociais, de gênero e raça. Entretanto, para além da capacidade de influenciar o governo brasileiro, escolher uma linguagem técnica é uma oportunidade de posicionar o Observatório do Clima como ator-chave no debate sobre gênero e clima, ainda incipiente no Brasil. Ademais, para além da  necessidade de atualização contínua da NDC brasileira, esse debate contribui também para a construção e revisão de  planos setoriais e políticas (como o Plano Nacional de Adaptação) que considerem as várias intersecções de gênero e raça tanto em nível nacional quanto subnacional (estadual e municipal).