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Indicativos de gênero em políticas e programas climáticos na esfera federal

ELABORAÇÃO: JÚLIA CAMPOS, KAREN SUASSUNA, LÍGIA GALBIATI, NARA PEROBELLI
PUBLICADO EM: 06 março de 2021
REVISADO EM: 11 de março de 2021

Acesse a íntegra do documento aqui.

2. INTRODUÇÃO

As emissões de gases de efeito estufa pela ação humana vêm alterando o sistema climático global, e essas alterações são sentidas e vivenciadas de formas diferentes por diversas mulheres e homens, em todas as partes do mundo. A crise climática, para além de uma crise ambiental, define também uma crise social, política e econômica. Tratar de todas essas dimensões humanas é essencial para elaborar soluções efetivas e transformadoras.

A forma como o ser humano se relaciona com o ambiente não é universal: varia segundo a sua cultura, idade, localização, etnia, raça e gênero. A ótica de gênero traz aspectos importantes para entender as causas e efeitos da mudança climática. Esse tipo de abordagem vem sendo cada vez mais reforçado nos espaços internacionais, como é o caso da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas.

As relações de gênero definem relações de poder entre homens e mulheres, que se expressam em diferenças materiais entre os sexos: seja nos meios de subsistência, nos papéis de trabalho ou no acesso desigual a recursos. Devido a essas desigualdades estruturais, diversos estudos apontam que as mulheres estão mais sujeitas aos efeitos negativos da crise climática. 

No entanto, não basta tratar o problema apenas com um recorte de gênero. Temos que considerar também a classe, raça, idade, cultura, localização geográfica e etnia da sociedade brasileira e das mulheres. Há um grande potencial de contribuições de grupos socialmente marginalizados: novos olhares, saberes e práticas que muitas vezes não são perceptíveis para os sujeitos que ocupam os espaços de tomada de decisão e de formulação de políticas. 

As soluções para a questão climática, portanto, são complexas. Envolvem diferentes níveis de atuação, setores e sujeitos da sociedade. Dentre eles, destaca-se o poder público federal. É ele o responsável pelas articulações no âmbito internacional, pela criação de legislações, diretrizes, instituições e modos de governança, como as políticas públicas. Considerar todas as dimensões humanas de que falamos é a única forma de garantir que as políticas climáticas sejam efetivas e contribuam para construir uma sociedade mais justa e igualitária.

Este documento propõe verificar se existem e como se apresentam as questões relativas a gênero e a populações étnico-raciais nas legislações, políticas e programas federais sobre mudanças climáticas.

3. MÉTODO

Para verificar a existência e o tipo de abordagem do tema, nossa pesquisa baseou-se em um levantamento de legislações, planos e políticas governamentais sobre as mudanças climáticas. Elas foram extraídas das páginas oficiais do Ministério do Meio Ambiente, principal órgão responsável pela formulação e implementação das políticas do setor. A partir desse levantamento, identificamos os marcos regulatórios a respeito das mudanças climáticas. São eles: 

Entre os anos 2007 e 2016 foram elaborados os principais documentos relacionados à governança climática na esfera federal brasileira: 

• Decreto nº 6263/2007: instituiu o Comitê Interministerial sobre Mudanças Climáticas para orientar o desenvolvimento e implementação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima; 
• Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC); 
• Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA).

Além disso, em 2016, o governo brasileiro apresentou ao secretariado da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima suas contribuições nacionalmente determinadas (iNDCs) para o Acordo de Paris, adotado na 21ª Conferência entre as Partes (COP-21).

Também pesquisamos os termos afins às temáticas de gênero nos seguintes documentos: Plano Nacional sobre Mudança do Clima, Política Nacional sobre Mudança do Clima, Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima e Contribuições Nacionalmente Determinadas. 

Durante o levantamento, utilizamos as seguintes palavras-chave: Gênero; Mulher; Menina; LGBT; Igualdade; Equidade; Criança; Raça; Negro/negra; Quilombo/quilombola; Etnia; Povos; Comunidade; Indígena; Vulnerável/vulneráveis; Refugiado; Imigrante; Periferia/periférica; Favela e Baixa renda. A pesquisa tratou de verificar a quantidade de ocorrência dos termos e de identificar os contextos nos quais eles foram apresentados. 

4. RESULTADOS

Os resultados são aqui apresentados por meio de uma tabela para cada documento. Ela contém apenas as palavras que foram mencionadas nos textos. O leitor poderá encontrar o número de menções e a seção dos documentos em que a menção ocorre, além de alguns trechos para exemplificar o contexto no qual os termos aparecem. No caso dos documentos com poucas menções, não será apresentada tabela, apenas os trechos em destaque.

4.1. POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA

As únicas palavras-chave localizadas no texto da lei foram “Comunidade”, no âmbito do artigo terceiro, e “Vulneráveis”, no âmbito do artigo quarto.

Art. 3o. A PNMC e as ações dela decorrentes, executadas sob a responsabilidade dos entes políticos e dos órgãos da administração pública, observarão os princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã, do desenvolvimento sustentável e o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, este último no âmbito internacional, e, quanto às medidas a serem adotadas na sua execução, será considerado o seguinte:

III – as medidas tomadas devem levar em consideração os diferentes contextos socioeconômicos de sua aplicação, distribuir os ônus e encargos decorrentes entre os setores econômicos e as populações e comunidades interessadas de modo equitativo e equilibrado e sopesar as responsabilidades individuais quanto à origem das fontes emissoras e dos efeitos ocasionados sobre o clima; 

Art. 4o. A Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC visará:

V – à implementação de medidas para promover a adaptação à mudança do clima pelas 3 (três) esferas da Federação, com a participação e a colaboração dos agentes econômicos e sociais interessados ou beneficiários, em particular aqueles especialmente vulneráveis aos seus efeitos adversos; 

A citação apresenta de forma superficial a ideia de vulnerabilidade: sem explicitar quais são esses agentes sociais vulneráveis, nem discutir a vulnerabilidade sob a perspectiva étnico-racial e de gênero.

4.2. PLANO NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA (PNMC)

As palavras-chave encontradas no texto foram: “Quilombo”; “Povo”; “Comunidade”; “Indígena”; “Vulnerável/vulneráveis” e “Baixa renda”.

Tabela 1. Palavras-chave mencionadas no texto, quantidade de menções e seção do documento Plano Nacional sobre Mudança do Clima.

O termo “vulneráveis” foi citado na Introdução do Plano:

A necessidade de fortalecer as ações intersetoriais decorre do fato de que a atual vulnerabilidade da população influencia na sua capacidade de responder às consequências da mudança do clima. Identificar os grupos populacionais mais vulneráveis, que não estão preparados para fazer frente a esses impactos, e promover ações voltadas para fortalecer a resiliência desses grupos são fundamentais para criar estratégias de adaptação eficazes. (BRASIL, 2009, p. 13) 

As outras cinco palavras-chave foram localizadas no Capítulo IV – Oportunidades de Mitigação, em diferentes seções, como apresentado abaixo.

“Quilombo” e “indígenas” foram mencionados na seção Educação, capacitação e comunicação, item Ações de Educação Ambiental:

Foram produzidos 106 mil exemplares de um conjunto de materiais didáticos entre os quais consta um livro sobre Mudanças Ambientais Globais – Pensar + agir na escola e na comunidade. A distribuição foi feita para as 58 mil escolas do Ensino Fundamental (6ª a 9ª séries), além de 6 mil escolas localizadas em comunidades indígenas, quilombolas e de assentamentos rurais (BRASIL, 2009, página 113).

As palavras-chave “povo”, “comunidade” e “indígena” foram citadas na seção Florestas, outros biomas e agropecuária, com “povo” e “comunidade” inseridos na seção Aumento da Sustentabilidade da Agropecuária –  Fixação de Preço Mínimo de Produtos de Extrativismo (ações voltadas aos povos e comunidades tradicionais), e “indígena” na seção Conservação dos Biomas – a) Ações em Implantação – Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM).

A última menção das palavras-chave foi “baixa renda”, na seção Energia, item Redução de Consumo de Energia – Programa de Substituição e Promoção do Acesso à Refrigeradores Eficientes.

A exemplo de programas já realizados em alguns estados da Federação, este visa à substituição de equipamentos antigos por equipamentos eficientes, promovendo-se, além da melhoria da qualidade de vida dos consumidores de baixa renda, o uso eficiente da energia elétrica, com redução de emissões de gases de efeito estufa pelo não despacho de térmicas, bem como pelo adequado recolhimento e reaproveitamento dos gases dos refrigeradores, também com grande poder de aquecimento global. (BRASIL, 2009, p. 49)

Apesar de o documento tocar em temas pertinentes para populações consideradas vulneráveis, povos indígenas e comunidades tradicionais, ainda o faz de forma incipiente e não discute questões mais profundas de gênero ou de raça. Além disso, ao citar alguns grupos específicos, o faz apenas como público-alvo em iniciativas pontuais, e não estruturais.

4.3. CONTRIBUIÇÕES NACIONALMENTE DETERMINADAS (iNDC)

As contribuições nacionalmente determinadas foram redigidas antes da elaboração do Plano Nacional de Adaptação, indicando os princípios sob os quais o Plano deveria ser construído. Logo na primeira página existe o comprometimento com os direitos humanos em geral e das populações consideradas vulneráveis, indicando a promoção de medidas também sensíveis às questões de gênero.

O Governo brasileiro está comprometido com a implementação da iNDC com pleno respeito aos direitos humanos, em particular os direitos das comunidades vulneráveis, das populações indígenas, das comunidades tradicionais e dos trabalhadores nos setores afetados por políticas e planos correspondentes, e promovendo medidas sensíveis a gênero (BRASIL, 2016a, p. 1).

Além disso, na seção Ações em Adaptação, existe a menção do termo “Vulneráveis” e a indicação de que o Plano Nacional de Adaptação seria construído e implementado com forte participação dos grupos interessados:

A dimensão social está no cerne da estratégia de adaptação do Brasil, tendo presente a necessidade de proteger as populações vulneráveis dos efeitos negativos da mudança do clima e fortalecer sua capacidade de resiliência. Nesse contexto, o Brasil está trabalhando no desenvolvimento de novas políticas públicas, tendo como referência o Plano Nacional de Adaptação (PNA), em fase final de elaboração. A forte participação dos atores interessados, em todos os níveis, contribuirá para a formulação e implementação do PNA do Brasil (BRASIL, 2016a, p. 3). 

4.4. PLANO NACIONAL DE ADAPTAÇÃO À MUDANÇA DO CLIMA (PNA)

O PNA está estruturado em dois volumes, o primeiro contendo a Estratégia Geral e o segundo as Estratégias Setoriais e Temáticas, dividido em 11 setores e temas, sendo eles: Agricultura, Biodiversidade e Ecossistemas, Cidades, Desastres Naturais, Indústria e Mineração, Infraestrutura (Energia, Transportes e Mobilidade Urbana), Povos e Populações Vulneráveis, Recursos Hídricos, Saúde, Segurança Alimentar e Nutricional e Zonas Costeiras. 

No capítulo 3 do volume I, são apresentados os objetivos do Plano e já se encontram elencadas em seus princípios algumas palavras-chave consideradas para a pesquisa:

Abranger as dimensões social, cultural e econômica para promoção da adaptação, considerando os grupos e populações particularmente mais vulneráveis, tais como populações indígenas, quilombolas, ribeirinhas, que precisam ser atendidas de forma multissetorial, regionalizada e prioritária, incluindo a aplicação de abordagens sensíveis ao gênero e com critérios raciais e étnicos; (BRASIL, 2016b, p. 19)

Ao longo do volume I, os termos “Povo”, “Comunidade”, “Indígena” e “Vulnerável/vulneráveis” são tratados em outras seções como Mudança do Clima observada e futura, Metas e Gestão do Plano. No entanto, não existem outras menções à palavra “Gênero” ou qualquer menção a “Mulher”, “Menina”, “Criança”, “Igualdade”, “Equidade”. 

Tabela 2. Palavras-chave mencionadas no texto, quantidade de menções e seção do documento Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima, volume I – Estratégia Geral.

No volume II, que trata das Estratégias Setoriais, um dos capítulos discute exclusivamente a Estratégia de Povos e Populações Vulneráveis. Ele concentra duas referências a “gênero”, duas referências a “mulher”, a única referência a “igualdade”, duas referências a “raça/racial”, a única referência a “negro/negra” e quatro referências a “étnico/étnica”. 

O termo “criança” foi citado sobretudo na seção sobre Estratégia de Saúde; já o termo “favela” foi citado tanto em Estratégia de Saúde quanto de Cidades.

As palavras “quilombo/quilombola”, “povos”, “comunidade”, “indígena” e “vulnerável” tiveram o maior número de citações, e se concentraram no capítulo sobre Estratégia dos Povos e Populações Vulneráveis. Além deste, “quilombo/quilombola” e “indígenas” surgiram nas seções sobre Estratégia de Saúde e Estratégia de Segurança Alimentar e Nutricional, e “povo” em Estratégia de Biodiversidade e Ecossistemas e Estratégias de Segurança e Nutrição Alimentar. “Vulnerável” apareceu em todos os capítulos, enquanto que “comunidade” apareceu em todos, exceto em Estratégia de Indústria e Mineração e Estratégia de Recursos Hídricos.

Tabela 3. Palavras-chave mencionadas no texto, quantidade de menções e seção do documento Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima, volume II – Estratégias Setoriais e Temáticas.

5. CONCLUSÃO

A busca dos termos nos documentos teve como objetivo ampliar o entendimento sobre a existência e o contexto de inserção das questões de gênero e étnico-raciais, presentes no conjunto de normas e diretrizes que tratam das mudanças climáticas no cenário federal brasileiro. 

Pode-se identificar uma evolução dos planos relacionados às mudanças climáticas ao longo do tempo, no que diz respeito às temáticas de gênero e de diversidade étnico-racial. No primeiro Plano e Política da esfera federal, lançados ainda na primeira década dos anos 2000, não se observava uma abordagem sensível a essas temáticas. Contudo, o documento das Contribuições Nacionalmente Determinadas (iNDC) estabeleceu em seus princípios o comprometimento com populações vulneráveis e medidas sensíveis às questões de gênero. Além disso, indicou que a elaboração e implementação do Plano de Adaptação (PNA) seria realizada com ampla participação dos atores interessados. Por fim, o PNA, lançado em 2016, já aponta esses temas como relevantes e estruturantes de seus princípios e metas. 

O volume II do PNA apresenta um capítulo destinado a Estratégia de Povos e Populações Vulneráveis dentre seus eixos temáticos. O texto foi escrito de forma conjunta entre o Ministério do Meio Ambiente (MMA), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), com objetivo de identificar os grupos populacionais vulneráveis à mudança do clima e promover sua adaptação. O documento mostra índices e metodologias para categorizar os grupos considerados mais sensíveis. Para tal, consideram-se fatores como a pobreza, mas não só:

[…] questões de gênero e raça, que são dirigidas especialmente às mulheres, populações tradicionais, grupos populacionais tradicionais e específicos (GPTEs) e aos negros, especialmente inseridos em um contexto de desigualdades estruturantes (BRASIL, 2016c, p. 144).

Outro aspecto relevante dentro deste capítulo sobre populações vulneráveis é a seção que trata sobre conhecimentos tradicionais dos povos indígenas. Ela reconhece sua potencialidade e recomenda a participação desse segmento da população nos debates, avaliações e planejamento de políticas ligadas às mudanças climáticas.

Apesar de o PNA representar um avanço ao incorporar questões de gênero e étnico-raciais dentro de suas estratégias, essas perspectivas tendem apenas a identificar certos grupos como vulneráveis, sem lhes reconhecer o papel de agentes. Deixa-se à margem a capacidade real dessas populações para contribuírem na elaboração e implementação de estratégias de adaptação e mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.

Por fim, alguns grupos importantes não aparecem no documento. É o caso dos imigrantes e refugiados, cujas realidades vêm se tornando cada vez mais relevantes quando se fala dos efeitos das mudanças climáticas. Também não são feitas referências expressivas a populações periféricas e LGBTQIA+, as quais exercem papel importante nas discussões relacionadas ao direito e acesso à cidade, saúde, entre outras.

6. IMPLICAÇÕES E RECOMENDAÇÕES

O discurso de que mulheres são mais vulneráveis às mudanças climáticas é recorrente em espaços de governança. Ele, no entanto, pode ser contraproducente. Ao tratar gênero como sinônimo de mulher, ignora-se toda a complexidade das relações de gênero e de poder entre os sexos e reforça-se o estereótipo de “vítima”, que recai principalmente sobre mulheres dos países mais pobres. 

Discursos desse tipo fortalecem afirmações essencialistas e universais, como se “mulher” fosse uma categoria única (ignorando as intersecções com classe, raça, etnia etc.) e naturalmente ou biologicamente mais “vulnerável”. A consequência pode ser a elaboração de políticas ineficientes, pois distantes da realidade local. 

Populações tradicionais, negras e indígenas também são colocadas sob o mesmo espectro da vulnerabilidade. Como resultado, retira-se a agência dos sujeitos e sua capacidade de resposta, ignorando ou tornando invisíveis suas contribuições.

As vítimas do clima aparecem como figuras passivas que precisam de ajuda para se tornarem autossuficientes o bastante para lidar com condições adversas que estão além de sua compreensão e controle. Pessoas que estão posicionadas como vulneráveis ​​a condições meteorológicas extremas e outras formas de destruição climática são feminizadas e racializadas.

Destaca-se a necessidade de inclusão desses grupos nos espaços de tomada de decisão e de elaboração de documentos que subsidiarão as políticas públicas. Para que a inclusão seja bem-sucedida, os sujeitos impactados devem participar desde o início da produção dos documentos. Mas não somente: sua participação precisa ocorrer em espaços que não reproduzam as desigualdades e hierarquias da sociedade, mas promovam trocas de modo horizontal. Apenas assim suas vozes serão ouvidas e suas especificidades, respeitadas.