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PLANOS SETORIAIS: ENERGIA

ELABORAÇÃO: IZANA RIBEIRO, LÍGIA GALBIATI, NARA PEROBELLI E RODOLFO GOMES
PUBLICADO EM: 18 de novembro de 2021

Acesse a íntegra do documento aqui.

2. APRESENTAÇÃO

A Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), instituída em 2009 pela Lei nº 12.187, oficializou o compromisso do Brasil com a redução de emissões de gases de efeito estufa. Além disso, por meio do Decreto nº 7.390/2010, revogado pelo Decreto nº 9.578/2018, foram considerados alguns planos de ação e setoriais para auxiliar no alcance das metas de redução, mitigação e adaptação às mudanças do clima. 

Nesse contexto, é necessário identificar como as questões de gênero estão inseridas nas políticas setoriais do clima no Brasil. Para isso, busca-se realizar um diagnóstico dos planos setoriais, objetivo principal das Notas Técnicas – Planos Setoriais. Elas verificam se existem e, em caso afirmativo, como se apresentam as questões relativas a gênero e a populações étnico-raciais nos seguintes planos:

• • Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm;
  • Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado – PPCerrado;
  • Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – Plano ABC;
  • Plano Setorial de Redução de Emissões da Siderurgia;

• Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE.

No presente trabalho, será feita a análise do Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE). Como o nome já indica, esse documento apresenta as perspectivas para o setor no período de dez anos. Ou seja, o atual PDE, publicado em 2021, realiza uma prospecção de médio prazo para os próximos dez anos (por isso se chama PDE 2030). Ademais, o PDE é atualizado anualmente desde 2006.

Antes da análise, apontaremos a relevância da energia (em suas diversas formas) na sociedade, traremos alguns casos que ilustram o impacto da energia especificamente na vida das mulheres, e apresentaremos algumas definições que conectam energia, mudanças climáticas e gênero. Depois, analisaremos o PDE 2030 de acordo com a metodologia criada para a análise dos planos setoriais. Por fim, apresentaremos os resultados, as suas respectivas implicações e algumas recomendações para a inserção prática do tema de gênero nas políticas setoriais.

3. INTRODUÇÃO

A energia é um bem essencial, com potencial de promover o desenvolvimento econômico e a qualidade de vida das pessoas. Ela está na base da própria construção material da vida, tanto nas tecnologias quanto nas suas infraestruturas que permitem o uso dos serviços de energia dos quais precisamos.

O uso de energia para usufruirmos dos serviços energéticos permeia todo nosso cotidiano: está presente na iluminação, na comunicação, no transporte e na refrigeração. Não se restringe apenas a acender uma luz, assistir a um programa ou refrigerar alimento para conservá-lo por mais tempo. A lâmpada, a tevê e a geladeira precisaram de energia para serem fabricadas, embaladas e transportadas até nós. A lâmpada precisou de vidro, de plástico, de metal, de componentes eletrônicos, os quais por sua vez precisaram ser produzidos, embalados e transportados para a fábrica produzir a lâmpada. Para serem transportadas, precisam de infraestrutura como estradas, ruas, ferrovias, hidrovias, gasodutos, linhas de transmissão e distribuição de eletricidade. Note, portanto, que tudo isso configura um grande e emaranhado sistema técnico e social (sociotécnico), cada um condicionando o outro.

Mas, afinal, como as questões de gênero se relacionam com energia? Ao redor do mundo, os padrões de gênero são refletidos nos comportamentos e nas práticas relacionadas com a produção e o consumo de energia. Ao mesmo tempo, essa produção e esse consumo são experimentados de formas diferentes, por exemplo, por mulheres, homens (gênero binário) e outras múltiplas identidades de gênero (não binário).

Danielsen (2012) constata que a pobreza energética tem o rosto de mulher, embora Reddy et al. (2000) tragam uma visão mais ampla, e acertada do nosso ponto de vista, de que esse é o rosto da pobreza, sendo a energética apenas uma de suas dimensões. Mesmo que homens e mulheres sejam afetados e sofram com a pobreza energética, as mulheres são desproporcionalmente mais impactadas. Suas demandas, pontos de vista e participação têm sido, persistentemente, excluídas do exercício da política ao longo do tempo. 

As consequências da marginalização da mulher, ao tratar-se de suas demandas de energia, são graves. Danielsen (2012) cita alguns exemplos desses efeitos, sobretudo ao considerar o tempo empregado na coleta de biomassa (como lenha, gravetos, galhos) para ser queimada nos fogões das residências: a saúde das mulheres e meninas é precária, as oportunidades para ganho e geração de renda são mínimas, há a restrição das interações sociais e políticas, entre outras consequências adversas (Quadro 1). Essas condições reforçam a exclusão da mulher dos espaços nos quais ela deveria ocupar para reivindicar seus direitos.

Ainda concernente às mulheres, segundo Oparaocha e Dutta (2011), a pobreza energética é um problema que afeta mulheres e meninas, de forma desproporcional em relação aos homens, principalmente em países em desenvolvimento. Reddy et al. (2000, p.44) definem pobreza energética como a ausência de escolhas em acessar serviços energéticos adequados, confiáveis, de qualidade e seguros para dar suporte ao desenvolvimento econômico e humano (Quadro 2).

Para abordar esse problema, Oparaocha e Dutta (2011) tecem recomendações para a formulação de políticas públicas que incluam a questão de gênero e reduzam a pobreza energética, tais como: investir em tecnologias direcionadas às demandas energéticas de mulheres em situações de pobreza; promover a geração de renda, a produtividade e, consequentemente, o valor do trabalho dessas mulheres (Quadro 3); incluir e documentar análises de gênero em cada etapa de um projeto; desenvolver a capacidade das mulheres de trabalhar e se engajar com questões de gênero no setor de energia.

Clancy, Skutsch e Batchelor (2003) ainda reforçam que as ferramentas utilizadas por planejadores do setor de energia não incorporam os aspectos de gênero, sendo um desafio para a aplicação prática das recomendações.

Logo, é fundamental incluir a temática de gênero no planejamento energético e em seus planos setoriais para que esse seja formulado de forma justa e correta. Buscando analisar a presença da pauta de gênero no planejamento energético brasileiro, selecionou-se o Plano Decenal de Expansão de Energia 2030 para a realização de uma varredura inicial e identificação de termos relacionados à questão de gênero.  

O Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) é um documento informativo elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), com o apoio da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético (SPE/MME) e da Secretaria de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (SPG/MME). 

O PDE é publicado anualmente e seu objetivo principal é indicar as perspectivas do setor de energia para um período  de 10 anos. É importante ressaltar que se trata de um planejamento do setor e não deve ser considerado como um plano estático. Ou seja, há indicações e sinalizações sobre a oferta e a demanda de energia que visam apoiar as decisões dos principais agentes do setor (EPE/MME, 2021). 

O PDE 2030 é desenvolvido com base nas dimensões do planejamento energético e considera as esferas econômicas, estratégicas, sociais e ambientais do país em suas projeções e cenários. No âmbito social e ambiental, a expansão da oferta de energia deve ser feita considerando o amplo acesso à energia e os aspectos socioambientais (EPE/MME, 2021). A análise aqui proposta verifica se o Plano Decenal de Expansão de Energia contempla, de fato, as questões sociais (nas quais as relações de gênero estão inseridas). Mais especificamente, esta Nota Técnica investiga se a questão de equidade de gênero está presente no planejamento energético brasileiro (em seus planos setoriais atuais). 

Ademais, de acordo com o Decreto nº 9.578, de 22 de novembro de 2018, o PDE é considerado pela Política Nacional sobre Mudança Climática (PNMC) como um dos planos setoriais de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Em outras palavras, o PDE precisa incorporar a temática do clima em suas análises, visando “reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e dos humanos” (Brasil, 2018). 

Embora não seja o foco deste documento, entendemos como necessário deixar os seguintes registros e definições sobre a interconexão entre mudança do clima e equidade de gênero, nas quais a energia tem um papel importante, para que esses temas e suas articulações não sejam tratados de forma reducionista:

• Afinal, qual é a relação entre energia e mudança climática? Sabe-se que a temperatura média global está aumentando e um dos motivos é a grande quantidade de gases de efeito estufa na atmosfera. O principal emissor desses gases, no mundo, é o setor de energia. Tanto na exploração e produção de combustíveis fósseis e poluentes (petróleo e derivados, carvão, gás natural) quanto na sua queima na geração de eletricidade, no transporte, na indústria e no comércio. Portanto, é necessário e urgente colocar em prática uma transição energética global com o uso predominante de eficiência energética e de fontes renováveis e menos poluidoras (energia solar, eólica, hídrica e maior uso de biomassa). 
• Na arena política sobre mudança do clima e equidade de gênero, é insuficiente dar às mulheres responsabilidades centrais sem desafiar tanto as estruturas sociais quanto o poder simbólico das masculinidades. Falar em inclusão sem explicitamente compreender e alterar tais estruturas e simbolismos é mudar (ou dar algumas concessões) para manter as coisas como estão;
• Políticas e programas de adaptação e mitigação climática focados exclusivamente em mulheres devem considerar também homens e outros gêneros não binários em situação de vulnerabilidade, além de considerar outros marcadores sociais, como raça e classe.

4. MÉTODOS

A metodologia deste estudo consiste em realizar uma busca com palavras-chave e termos que representam a questão de gênero nas publicações oficiais do setor de energia. O método é simples e objetivo, como mostra a Figura 1 abaixo. Vale dizer que a busca não é feita apenas pelo termo definido, mas pelo contexto no qual ele se insere.

Em resumo:

• 1ª Etapa: Inicialmente, selecionou-se o PDE 2030 (Plano Decenal de Expansão de Energia 2030) para análise por constar na Política Nacional sobre Mudança do Clima como plano de ação de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, e por ser um dos mais recentes publicados. Posteriormente, mais planos poderão ser analisados.
• 2ª Etapa: O próximo passo consistiu na definição e busca pelos termos selecionados. Os termos, ou palavras-chave, foram escolhidos com base na metodologia aplicada na Nota Técnica “Indicativos de Gênero em Políticas e Programas Climáticos na Esfera Federal” (Indicativos de Gênero em Políticas e Programas Climáticos na esfera Federal – Gênero e Clima | OC).

São eles: 

gênero, mulher/mulheres, menina/meninas, LGBT, igualdade, equidade, criança, raça/racial/raciais, negro/negra, quilombo/quilombola/quilombos/quilombolas, racismo, étnico/étnica, etnia, comunidade, indígena/indígenas, vulnerável/vulneráveis, refugiado, imigrante, periferia/periférica, favela, baixa renda, menor renda, interseccionalidade; 

• 3ª Etapa: Cada termo, na sua forma singular ou plural quando cabível, foi buscado no PDE 2030. O plano possui 453 páginas e é composto por 11 capítulos: Premissas Gerais, Demanda de Energia, Geração Centralizada de Energia Elétrica, Transmissão de Energia Elétrica, Produção de Petróleo e Gás Natural, Abastecimento de Derivados de Petróleo, Gás Natural, Oferta de Biocombustíveis, Eficiência Energética e Recursos Energéticos Distribuídos, Análise Socioambiental e Consolidação dos Resultados. 
• 4ª Etapa: Os resultados completos foram compilados em uma planilha que também pode ser consultada no Anexo 1 desta NT. 

5. RESULTADOS

O Quadro 4 e a Figura 2 abaixo apresentam os termos e o número total de vezes nas quais essas palavras foram identificadas. Há também alguns exemplos de passagens (excertos) que ilustram o contexto do termo empregado.

Quadro 4. Resumo dos resultados encontrados.

6. CONCLUSÃO

O Plano Decenal de Expansão de Energia 2030 possui um capítulo dedicado à análise socioambiental. Apesar da abordagem socioambiental, a questão de gênero não foi identificada em nenhum capítulo do plano. Os termos encontrados são, em sua maioria, aqueles relacionados aos impactos ambientais, tema mais tratado no setor de energia. 

A Empresa de Pesquisa Energética (EPE), que elabora tecnicamente os Planos Decenais de Expansão de Energia (PDE), ligada ao Ministério de Minas e Energia (MME), tem realizado esforços ao longo dos últimos anos para aumentar a base de dados de indicadores e de análises nos diversos setores da área energética, inclusive socioeconômicos e ambientais. 

No entanto, ainda há uma dupla lacuna importante no instrumento de planejamento de médio prazo, que é o PDE, e de longo prazo, que é o Plano Nacional de Energia (PNE): uma é de diagnóstico multidisciplinar da interligação entre energia e tais dimensões, para a qual entrariam indicadores e análises também de ordem sociológica e antropológica, por exemplo; e a outra é de projeção dos planos sobre essas dimensões socioeconômicas e socioambientais,  capaz também de incorporar tais dimensões como metas a serem alcançadas. 

Dentro do preenchimento dessas duas lacunas, as questões de gênero deveriam estar presentes em suas diversas faces (raça, classe, etnia, territórios e outros). 

Sabe-se que o setor energético é um dos componentes de transformação social, ambiental e econômica que, para ocorrer, precisa de outros esforços. Mas isso não significa que deva se furtar a um olhar mais abrangente e em diálogo com os outros instrumentos de planejamento e de políticas econômicas, industriais, sociais, habitacionais, alimentares, de saúde e de educação, para citar apenas algumas. Os múltiplos benefícios e impactos negativos da energia ultrapassam os limites do próprio setor.

Dessa forma, a produção e o uso da energia possuem diversas conexões com os diversos aspectos da sociedade brasileira e mundial. A relação energia, gênero e mudança do clima é uma dessas conexões que precisam ser abordadas, especialmente porque o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) é o plano setorial de mitigação e adaptação da Política Nacional sobre Mudança Climática (PNMC).

7. IMPLICAÇÕES E RECOMENDAÇÕES

As implicações e recomendações desse estudo inicial acerca do Plano Setorial (PDE) e questões de gênero são:

• As políticas públicas, quando elaboradas e realizadas sem atentar às particularidades dos segmentos da população ou do setor, podem deixar um conjunto de pessoas e de setores fora dos impactos que tais políticas querem promover. O mesmo é válido para o exercício do planejamento energético, inclusive quando não se consideram as diferentes particularidades de gênero.
• Quando o planejamento energético (e as políticas a ele atreladas) está dissociado dos impactos sobre os objetivos de desenvolvimento do país, ele perde conexão com a própria sociedade, ficando conectado apenas com a parte técnica do setor energético. 
• As questões socioeconômicas e socioambientais são ainda encaradas como externalidades, isto é, como resultados indiretos do planejamento energético. Contudo, como as políticas são desenhadas e implementadas sem levar em conta as evidências dessas duas esferas, os resultados para a população e o meio ambiente ficam muito distantes daquilo que foi imaginado inicialmente.
• Recomenda-se a análise mais aprofundada das questões de gênero no planejamento do setor energético, identificando as injustiças, quais partes da sociedade são mais afetadas e quais procedimentos podem ser feitos para reduzir tais impactos desproporcionais.      
• Recomenda-se incluir mulheres no diálogo, de forma perene, no setor de energia. Um exemplo de sucesso é a MESOL (Rede Brasileira de Mulheres na Energia Solar), que promove a equidade de gênero, conscientiza, informa e dá suporte para as mulheres em um setor predominantemente masculino.